"El concepto de gobernanza
ha ganado un espacio protagónico en el discurso de académicos,
investigadores y practicantes de los asuntos públicos del hemisferio norte;
y en consecuencia algún grado de protagonismo en
los mismos discursos en el hemisferio sur.
Sin embargo,
en la práctica sigue siendo un término relativamente desconocido,
que se sigue utilizando como sinónimo de
gobernabilidad, buen gobierno,
y otros conceptos cercanos pero definitivamente no equivalentes.
El objetivo de este documento es
presentar una revisión
no exhaustiva de los diferentes usos y acepciones
del concepto de gobernanza,
así como de los proyectos de investigación
e intervención orientados a promover y fortalecer
la “buena gobernanza” –teoría y praxis–
tratando de identificar los vacíos existentes y las preguntas emergentes.
La intención final,
sin embargo,
es la de proponer desde este concepto una reflexión crítica
sobre los valores y acciones que han orientado
y orientan los procesos de cambio en
los sistemas socio-políticos latinoamericanos;
particularmente los procesos de
democratización y descentralización.
El supuesto básico que orienta este documento
es que
las interacciones
entre los distintos
actores políticos,
y
entre sus intereses,
que es a lo que se refiere la gobernanza,
reflejan la calidad de un régimen político,
e impactan la calidad de vida
del sistema como un todo
y de los individuos que lo conforman."
¿Qué es la gobernanza y para qué sirve?
Gobernanza es el arte de manejar sociedades y organizaciones.
Dos elementos: la disciplina desde la que se utiliza el concepto, y el rol que se le adjudica al Estado.
Una definición centrada en el Estado.
El arte de liderazgo público, en el cual el actor principal es el Estado.
Una perspectiva policéntrica, con foco en otros actores del sistema.
La gobernanza es un concepto que se refiere básicamente a un
proceso que envuelve el Estado, la Sociedad Civil y el sector privado.
Hay
importantes diferencias en los roles atribuidos a cada uno de estos actores.
Nuevas formas de gobernanza y nuevas posibilidades para pensar lo público.
La definición de gobernanza que se asume en este documento cabe dentro de la perspectiva policéntrica; se propone que:
Gobernanza es la realización de relaciones políticas entre diversos actores involucrados en el proceso de decidir, ejecutar y evaluar decisiones sobre asuntos de interés público, proceso que puede ser caracterizado como un juego de poder, en el cual competencia y cooperación coexisten como reglas posibles; y que incluye instituciones tanto formales como informales.
La forma e interacción entre los diversos actores refleja la calidad del sistema y afecta a cada uno de sus componentes; así como al sistema como totalidad.
¿Cuáles son las fronteras conceptuales del concepto de Gobernanza?
Existen tres conceptos relacionados de cerca con el de gobernanza: capital social, gobernabilidad, y gobierno.
Capital Social: son las redes, normas y confianza, que constituyen la capacidad requerida por individuos, grupos, organizaciones y comunidades para avanzar en la construcción de
futuros sostenibles; dentro de un medio ambiente socio-económico cambiante
El Banco Mundial afirma que: Capital Social se refiere a las instituciones, relaciones y
normas, que definen la calidad y cantidad de interacciones sociales en una sociedad dada.
La
definición más famosa es quizás la propuesta por Putman, éste visualiza Capital Social
como un conjunto de relaciones y asociaciones horizontales que impactan la productividad de una comunidad; estas asociaciones incluyen las redes de acción ciudadana y también las normas sociales.
En conclusión, capital social se refiere al potencial de identificación, decisión y realización de acciones colectivas. Un grupo o comunidad con alta capacidad para actuar como un sistema coherente y cohesivo, será sin duda un mejor actor-interlocutor, en las relaciones de gobernanza; una Sociedad Civil fuerte, es crítica en la búsqueda de formas de gobernanza democráticas, a su vez, las formas de gobernanza dominantes pueden fortalecer o debilitar la Sociedad Civil. En sistemas políticos en los que la gobernanza está concentrada y aislada, como en el caso de los regímenes gobernados por elites de baja representación, no hay espacio para la promoción o creación de Capital Social.
Capital Social es un concepto que se refiere a una capacidad potencial, mientras que gobernanza es un concepto de acción.
Gobernabilidad: se refería originalmente a la capacidad del gobierno para cumplir sus funciones, así como para ejercer su autoridad y controlar las acciones de sus gobernados.
Más adelante el concepto de gobernabilidad se utilizó para referirse también a la capacidad de una sociedad para ser gobernada.
De tal manera que, un gobierno eficiente, con alta gobernabilidad, será un mejor moderador de las relaciones de gobernanza; pero de igual manera, si la sociedad civil es un actor central de la nueva gobernanza, que tan gobernable es una sociedad afecta en últimas la calidad del sistema como un todo.
La gobernabilidad es de alguna manera, una condición para promover una gobernanza democrática; y a su vez, formas de gobernanza democráticas fortalecerán la gobernabilidad.
Gobierno: El rol del gobierno, como representación del Estado en acción, es redefinido como facilitador de la dinámica del mercado, lo que se supone que a la larga traerá mayores beneficios para la sociedad como un todo. Si recordamos que la definición de gobernanza asumida, se refiere a las interacciones entre gobierno, sector privado y Sociedad Civil, cualquier cambio en una parte del sistema cambiará tanto el equilibrio como las interacciones del mismo como un todo; la gobernanza se redefine también al cambiar las funciones del Estado.
De acuerdo a su definición, el gobierno está básicamente constituido por la constitución, y los poderes legislativo, ejecutivo y judicial; mientras que gobernanza se refiere a las interacciones entre estas instituciones formales y aquellas de la Sociedad Civil.
Como conclusión, podemos asumir que gobierno se refiere básicamente a las organizaciones y/o instituciones a cargo de garantizar que, las decisiones relacionadas con asuntos públicos cuenten con los medios necesarios para ser realizadas en forma exitosa, y que estas decisiones reflejen cierto equilibrio de intereses.
Gobernanza se refiere al proceso de toma de decisiones, de negociación de prioridades, de utilización del poder, y a los valores expresados en el proceso mismo.
La Praxis
Existe una cantidad creciente de proyectos de investigación o intervención, enfocados o relacionados con gobernanza.
El Instituto de Gobernanza (The Institute on Governance-IOG), una ONG canadiense creada en 1990 con el propósito de promover gobernanza efectiva, tanto en Canadá como a nivel internacional.
El Centro Canadiense para Gestión del Desarrollo (The Canadian Centre for Management Development), una agencia del gobierno canadiense que tiene una serie de publicaciones tanto en gobernanza como en gerencia pública.
Las Naciones Unidas, en particular su Centro para los Asentamientos Humanos (HABITAT) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), los cuales han
desarrollado proyectos de investigación, especialmente en áreas urbanas, con enfoques en
género, medio ambiente, capacidad institucional, y otros temas relacionados con gobernanza.
El Banco Mundial tiene una sección en desarrollo urbano y ha financiado diversos
proyectos en gobernanza urbana; los proyectos financiados por el Banco Mundial reflejan
su propuesta de apertura de mercados; en consecuencia, han estado concentrados en la
promoción de mayor capacidad de respuesta y de rendición de cuentas por parte del Estado, y en evaluar la relación entre gobernanza y desempeño económico.
El Centro para el Diálogo Interamericano (Inter-American Dialogue), un centro de
investigación independiente para el análisis de las relaciones económicas y políticas entre
Estados Unidos y América Latina.
Además de las organizaciones mencionadas, con amplia trayectoria, existen otras iniciativas de reciente creación que vale la pena mencionar. El Centro de investigación en
Desarrollo Global -(Global Development Research Center,) una organización virtual
en la cual gobernanza urbana es uno de sus tópicos centrales; El Foro de Política Global
(Global Policy Forum), creado en diciembre de 1993 para supervisar los procesos de elaboración de política global en la Naciones Unidas, trabaja con ONG’s para promover más
presencia ciudadana dentro del sistema de Naciones Unidas.
La mayoría de los de los proyectos revisados tenían como objetivo la creación de indicadores, validos y confiables para evaluar gobernanza, o incluían la utilización de indicadores como parte de los mismos. Muchos de los indicadores utilizados o diseñados para
evaluar gobernanza, se habían utilizado o se utilizan para evaluar conceptos fronterizos,
tales como capital social, desempeño del Estado, y gobernabilidad.
Las Variables y sus indicadores
Variables principales: Las variables principales son: participación, equidad, rendición de cuentas, y eficiencia; muchas de las otras variables utilizadas pueden ser incluidas dentro de estas cuatro, por ejemplo, orientación al consenso puede ser incluida en participación o equidad, dependiendo de la definición que se utilice.
Participación: Se refiere a la posibilidad que tiene cada persona, hombre o mujer, de
ser considerado en el proceso de toma de decisiones, ya sea en forma directa o a través de
instituciones de intermediación legítimas que representen sus intereses. La participación
se construye sobre la base de la existencia y respeto de los derechos de libertad de expresión y asociación.
Indicadores:
- Representación y rol de nuevos grupos de interés en la planeación, decisión, realización y evaluación de proyectos, programas, o políticas que los afectan.
Por ejemplo: el
nuevo rol del sector privado en la prestación de servicios públicos, programas ambientales, creación de empleo, etc.; de igual manera los nuevos roles de la Sociedad Civil y
las ONG’s en la realización de programas municipales, gerencia de entidades públicas
y mixtas, etc.;
- Libertad de prensa y medios en general, así como la existencia de medios de comunicación locales;
- Porcentaje de votantes, analizados por género y estrato socio-económico;
- Procesos públicos de discusión de asuntos importantes para la comunidad a cualquier
nivel;
- Utilización del referendo para tomar decisiones críticas;
- Derecho de asociación.
Equidad: Se refiere al acceso en términos de igualdad a oportunidades que garantizan
y mejoran el nivel de bienestar de la sociedad, siendo claro que inicialmente la población
objetivo deben ser los miembros más vulnerables de la sociedad.
Indicadores:
- Inclusión de grupos excluidos en procesos consultivos;
- Destinación de recursos dirigidos a poblaciones vulnerables;
- Acceso a servicios básicos de sectores de la población en desventaja;
- Representación de las mujeres;
- Cifras de desempleo;
- Índice de pobreza.
Rendición de Cuentas: Esta variable se refiere a la responsabilidad de quienes han recibido un poder delegado para con los delegados, el supuesto básico es que quienes son
gobernados delegan voluntariamente su poder. Por ende se refiere a la necesidad de los delegatarios de aceptar y respetar una serie de criterios establecidos con el objeto de evaluar
el desempeño del gobierno y de quienes lo conforman.
Indicadores:
- Regularidad en las transacciones fiscales y cumplimiento de los requisitos legales y
normas administrativas;
- Mecanismos disponibles para que el público pueda informarse sobre proyectos, procesos y recursos;
- Sistemas de comunicación que aseguran que las metas planteadas son clara y oportunamente comunicadas;
- Grado de delegación de autoridad;
- Grado en el que las quejas y reclamos son atendidos por la administración.
Eficiencia: Se refiere al logro de resultados que se adecuan a las necesidades de los diferentes grupos, así como a la maximización de los recursos. Lo que se debe hacer se hace
sin desperdiciar recursos.
Indicadores:
- Utilización económica de fondos, mano de obra, y otros recursos;
- Existencia de mecanismos para evaluar el desempeño económico;
- Reducción de la población viviendo bajo la línea de pobreza;
- Aumento de la participación en vivienda, educación, y otras áreas en bienestar, sobre
la población total;
- Medición y mejoramiento del grado de satisfacción de las poblaciones atendidas.
Variables Secundarias: Las variables secundarias son: capacidad de respuesta, innovación administrativa y/o gerencial, asociaciones público-privadas, interacción estadociudadanos-ONGs, administración descentralizada, creación de redes y desarrollo del recurso humano.
Capacidad de Respuesta: Esta es una variable que puede considerarse como una medida de la variable principal rendición de cuentas, porque se refiere a la capacidad de
los líderes y servidores públicos para responder a las necesidades de los ciudadanos; sin
embargo también está relacionada con equidad y eficiencia. Puede ser reconocida por la
existencia de una política explicita e intencional de servicio hacia los ciudadanos que se
mantiene en forma consistente y se expresa a lo largo de las diferentes organizaciones de
la administración.
Indicadores:
- Existencia de mecanismos para determinar las preferencias y necesidades de la gente,
por ejemplo: encuestas, foros públicos, líneas de teléfono de servicio al cliente, etc.;
- Existencia de mecanismos de participación de los ciudadanos en la implantación y
realización de planes, programas y proyectos, por ejemplo: la existencia de un consejo
consultivo, audiencias públicas, etc.;
- Existencia de mecanismos de evaluación que permitan saber sí las metas y fines de programas y proyectos se alcanzan y sí éstas impactan las poblaciones determinadas como
beneficiarias.
- Presencia de procedimientos sencillos para asegurar acciones de respuesta justas y rápidas a las quejas y reclamos del público;
- Disponibilidad de información que le permita a los ciudadanos interactuar, criticar,
y sugerir cambios en las acciones que el gobierno implementa para dar respuesta a las
necesidades planteadas por los constituyentes.
Innovación Administrativa/Gerencial: Ésta puede ser una sub-variable de eficiencia;
se refiere a reformas exitosas implementadas por gobiernos locales, por ejemplo: cambios
en procedimientos administrativos, movilización de recursos, reformas políticas, sostenibilidad económica, conservación del medio ambiente, participación de la comunidad,
etc.
Indicadores:
- Las estructuras y procedimientos burocráticos se han mejorado para orientarlos a estándares de servicio, tales como eficiencia, efectividad y economía;
- Generación de medidas apropiadas, no comunes, novedosas;
- Adopción de conceptos y prácticas innovadoras en el manejo de problemas locales, tales como degradación ambiental, tenencia de la tierra, incidencia de la pobreza, etc.;
- Aplicación de técnicas de nueva gerencia tales como gerencia de la calidad total, nuevas tecnologías, sistematización, etc.
Asociaciones Público-Privadas: Ésta puede ser considerada una sub-variable de participación; se refiere a la existencia de un vínculo activo de trabajo conjunto entre el gobierno
y el sector privado en los programas locales.
Indicadores:
- Creación y puesta en marcha de políticas e incentivos para promover la participación
del sector privado en el desarrollo;
- Presencia de iniciativas de sectores de la economía para mejorar la eficiencia de la
burocracia local, por ejemplo: mejoramiento de la tecnología, programas de entrenamiento, etc.;
- Integración de los sectores privado y público en la implantación, financiación y realización de programas y proyectos públicos;
- Privatización de servicios públicos.
Interacción Estado-Ciudadanos-ONG’s: La interacción entre el gobierno y sus ciudadanos puede ser considerada una sub-variable de participación. Se refiere a la comunicación abierta entre organizaciones no gubernamentales, el gobierno y la comunidad como
un todo.
Indicadores:
- Presencia y alcance de esfuerzos de cooperación entre los gobiernos locales, las organizaciones no gubernamentales y la comunidad;
- Existencia de mecanismos que permitan la consulta entre el gobierno local y sus constituyentes en asuntos de interés general;
- Existencia y alcance de proyectos que son el resultado de la cooperación entre el gobierno local, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de voluntariado.
Administración Descentralizada: Esta variable puede ser considerada un componente
de eficiencia. Se refiere a la habilidad de la administración local para delinear y delegar
responsabilidades, así como para asegurar el cumplimiento de dichas responsabilidades.
Indicadores:
- Presencia de líneas claras de delimitación y de delegación de responsabilidades;
- Presencia de sistemas de evaluación que provean retroalimentación sobre resultados en
las tareas delegadas;
- Existencia y alcance de autonomía en los grupos responsables de tareas delegadas;
- Consistencia entre la estructura jerárquica y los grupos delegatarios de tareas particulares.
Creación de Redes: Se refiere a la habilidad de los gobiernos locales para forjar relaciones de cooperación con otros gobiernos y entidades; el fin último es el fortalecimiento del
sistema más amplio y la creación de capacidad estructural. Esta variable está relacionada
de cerca con participación y eficiencia.
Indicadores:
- Extensión (número) de redes intergubernamentales;
- Extensión (número) de redes regionales, intralocales;
- Extensión de redes de interacción internacional (pueden ser por ejemplo de un país
con otros países de la región);
- Alcance de la complementariedad de recursos en la red;
- Extensión de intercambio y cooperación tecnológica;
- Promoción de intereses y agendas comunes;
- Intercambio de aprendizajes, capacitación y entrenamiento.
Desarrollo del Recurso Humano: Se refiere a la realización sostenida de programas para
reclutar, entrenar, motivar y desarrollar los recursos humanos con el objetivo de promover
su eficiencia y orientación al servicio; ésta variable se utiliza también para medir gobernabilidad.
Indicadores:
- Presencia y cubrimiento de las políticas diseñadas para mejorar diversos aspectos del
recurso humano y la gerencia del mismo;
- Existencia de un programa sostenido de reclutamiento y selección basado en el merito
y las capacidades;
- Existencia de programas de capacitación y entrenamiento para oficiales del gobierno
local;
- Clasificación y plan de compensación basado en el principio de igual salario por igual
trabajo.
Conclusiones
Existen diversas acepciones para el término de gobernanza.
Una oportunidad para explorar y “negociar” cuáles son las características que la definen, y definir las acciones para alcanzarla.
Una búsqueda en la práctica del mejor significado.
Prevalece un enfoque centrado en el Estado.
Existen superposiciones en las variables e indicadores utilizados para evaluar gobernanza. Una ventaja pues podemos agregar medidas provenientes de otros campos o conceptos para aproximar una evaluación de la gobernanza.
Existe ambigüedad en las definiciones de las propias variables.
La mayoría de las variables
e indicadores siguen estando concentrados en el Estado.
Muchos de los indicadores de gobernanza se refieren a descentralización.
Frecuentemente el desempeño del gobierno, con relación a sus funciones, es utilizado
como la variable clave en la evaluación de gobernanza, mostrando una clara preferencia por un modelo centrado en el Estado.
Ninguno de los indicadores evalúa el rol de la comunidad en sí misma.
Ninguno de los indicadores reconoce o investiga la existencia de proyectos y programas no estatales, como fuentes y/o indicadores de gobernanza.
Los indicadores revisados se pueden agrupar en dos categorías:
Un conjunto de indicadores que se centra en la identificación de cambios en el desempeño del gobierno local: qué tan inclusivo, transparente, responsable, etc., es éste.
Un conjunto de indicadores que se centra en la identificación de nuevas formas de
asociación y vinculación entre diferentes actores, pero que considera que éstas están
fundamentalmente promovidas desde el gobierno.
Las limitaciones en el manejo del término, tanto desde la teoría como desde la práctica, tienen que ver con la incapacidad para reconocer, fortalecer e incorporar formas alternativas de gobernanza, no lideradas por el gobierno.
Con esto no quiero decir que el gobierno no tiene una responsabilidad importante en la construcción de gobernanza democrática, pero lo cierto es que en realidades como las de América Latina, donde hay poderosos actores para-estatales, donde el Estado ha sido debilitado persistentemente, y donde los niveles de credibilidad y legitimidad son bastante bajos, es importante e interesante aprender de las formas de gobernanza emergentes.
Muchas veces los paradigmas importados, tanto teóricos como prácticos, son insuficientes para captura la complejidad de realidades sustancialmente distintas de aquellas en las que se han producido las teorías y los modelos de investigación y/o intervención.
Lo cierto es que el concepto de gobernanza es una buena excusa para repensar nuestras realidades y tomar decisiones acerca de cómo construir sociedades más modernas en el sentido más antiguo de la modernidad, de libre pensamiento, con igualdad de oportunidades, inclusivas y democráticas.
