"7. Socializar
e
Informar
la Gestión Del
Consejo Territorial De Planeación
en la Localidad
o
Sector Que Represente
y
Canalizar
la Participación Respectiva."
Deber 7. Reglamento del CTP GUASCA
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Introducción
Seguro has escuchado a tu alcalde decir, en reuniones comunitarias o entrevistas: "Los recursos financieros de nuestro municipio son muy limitados". Esta frase, repetida en muchos rincones de Colombia, a menudo nos deja preguntándonos por qué. ¿Es solo una excusa? ¿O hay una razón de fondo que va más allá de la gestión local? La respuesta está muy ligada a algo técnico, pero fundamental para la vida de tu comunidad: la categorización de los municipios.
La Categorización Territorial
La categorización territorial en Colombia es un aspecto clave de la organización estatal, un instrumento de gestión que busca clasificar a los departamentos, distritos y municipios según sus capacidades, principalmente económicas y poblacionales. Aunque la Constitución de 1991 planteó que esta clasificación debería generar diferencias en la organización, gobierno y administración de las entidades territoriales, la realidad normativa se ha centrado, en gran medida, en los aspectos fiscales y presupuestales.
¿Cómo se determina la categoría de un municipio?
La Constitución Política de 1991, en su artículo 320, establece cuatro criterios principales para la categorización municipal:
1.Población: Se basa en la certificación anual del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
2. Recursos fiscales (o Ingresos Corrientes de Libre Destinación - ICLD): Corresponden a los ingresos tributarios y no tributarios que no tienen una destinación específica por ley o acto administrativo. La Contraloría General de la República (CGR) certifica los ICLD efectivamente recaudados en la vigencia anterior.
3.Importancia económica: Se refiere al peso relativo del Producto Interno Bruto (PIB) del municipio dentro de su departamento. El DANE es el encargado de calcular este indicador. La Ley 1551 de 2012 asoció grados de importancia económica a cada categoría, aunque en la práctica, la definición legal de las categorías sigue priorizando población e ICLD.
4. Situación geográfica: Algunos municipios fronterizos con población superior a setenta mil (70.000) habitantes se clasifican como mínimo en cuarta categoría debido a su condición estratégica.
Anualmente, antes del 31 de octubre, los alcaldes y gobernadores deben determinar la categoría de su entidad territorial mediante un decreto. Para ello, se basan en las certificaciones de población e importancia económica del DANE, y de ICLD y la relación entre gastos de funcionamiento e ICLD de la CGR. Si el alcalde o gobernador no lo hacen, el Contador General de la Nación expide esta categorización de forma subsidiaria en noviembre. Los decretos deben ser remitidos al Ministerio del Interior.
Las Normativas que Definen las Categorías
El marco normativo principal lo constituyen la Ley 136 de 1994 (que sentó las bases y fue modificada) y, especialmente, la Ley 617 de 2000 y la Ley 1551 de 2012. Estas leyes establecen las siguientes categorías para distritos y municipios, principalmente con base en población e ICLD anuales, expresados en Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes (SMMLV):
• Especial: Población ≥ 500.001 y ICLD > 400.001 SMMLV
• Primera (1): Población entre 100.001 y 500.000 y ICLD entre 100.001 y 400.000 SMMLV.
• Segunda (2): Población entre 50.001 y 100.000 y ICLD entre 50.001 y 100.000 SMMLV
• Tercera (3): Población entre 30.001 y 50.000 y ICLD entre 30.001 y 50.000 SMMLV.
• Cuarta (4): Población entre 20.001 y 30.000 y ICLD entre 25.001 y 30.000 SMMLV.
• Quinta (5): Población entre 10.001 y 20.000 y ICLD entre 15.001 y 25.000 SMMLV.
• Sexta (6): Población ≤ 10.000 y ICLD ≤ 15.000 SMMLV.
Es importante notar que, si un municipio cumple con el criterio de población para una categoría, pero sus ingresos corresponden a una categoría inferior, se clasificará en la categoría de sus ingresos. Esto, en la práctica, ha convertido los recursos (ICLD) en el criterio principal de categorización. Además, si un municipio destina a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites legales, se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.
Estadísticas de Categorías: Una Mirada a la Realidad
Las estadísticas muestran una concentración significativa de municipios en las categorías inferiores. Por ejemplo, para el año 2015, de 1101 municipios en Colombia, 971 pertenecían a la categoría sexta, lo que representa aproximadamente el 87% del total. Estimaciones más recientes, como la de un estudio para el periodo 2000-2016, señalan que el 87.9% de los municipios del país se clasifican en esta categoría.
En contraste, las categorías superiores tienen un número mucho menor de entidades territoriales. En 2015, solo 6 municipios eran categoría Especial, 24 de Primera y 19 de Segunda, sumando solo un 8.6% del total entre las categorías 1 y 2.
Para la vigencia 2025, la Contaduría General de la Nación (CGN) asumirá la categorización subsidiaria de 460 municipios y distritos, y 11 departamentos que no realizaron su autocategorización o no están registrados en la base de datos del Ministerio del Interior. Esto demuestra que, aunque la ley establece la autocategorización, una parte importante de las entidades territoriales requieren esta acción subsidiaria.
El Impacto de la Categorización en los Recursos Municipales
Aquí es donde conectamos la categorización con la frase de tu alcalde. La categoría asignada a un municipio impacta directamente en su gestión fiscal, particularmente en los límites máximos de gastos de funcionamiento que puede tener. La Ley 617 de 2000 estableció porcentajes máximos de los ICLD que pueden destinarse a funcionamiento:
• Distritos y Municipios: Especial 50%, Primera 65%, Segunda y Tercera 70%, Cuarta, Quinta y Sexta 80%.
Estos límites buscan garantizar que una parte de los ingresos de libre destinación quede disponible para inversión. Sin embargo, especialmente en los municipios de categorías inferiores (Cuarta, Quinta y Sexta), donde los gastos de funcionamiento pueden consumir hasta el 80% de los ICLD, los recursos propios disponibles para inversión son muy limitados. Un estudio señala que, restando los gastos de funcionamiento, los recursos propios disponibles para inversión en los municipios de categorías Cuarta, Quinta y Sexta se reducen a un 20% de los ICLD.
Los municipios de baja categoría a menudo tienen una baja capacidad de autofinanciamiento, ya que sus ingresos tributarios (como el impuesto predial, industria y comercio) son limitados, muchas veces por catastros desactualizados o economías locales incipientes. Esto los hace altamente dependientes de las transferencias del gobierno central, como los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP).
Un estudio sobre los municipios de sexta categoría (2000-2016) encontró que, en promedio, las transferencias constituyeron el 58.02% de sus ingresos totales, mientras que los ingresos tributarios solo representaron alrededor del 12.07%. Esta dependencia fiscal limita la autonomía municipal, ya que los recursos transferidos suelen tener una destinación específica (salud, educación, agua potable, etc.), reduciendo la capacidad del alcalde para decidir autónomamente en qué invertir según las prioridades locales, más allá de lo establecido por la ley de transferencias.
Por lo tanto, cuando tu alcalde dice que los recursos financieros son limitados, está reflejando una realidad determinada, en gran medida, por la categoría de tu municipio. Una categoría inferior implica, por ley, límites más altos en el porcentaje de ICLD que se pueden gastar en funcionamiento (aunque menores en monto absoluto), pero sobre todo, una menor capacidad de generar ingresos propios, llevando a una fuerte dependencia de las transferencias nacionales. Esto no solo limita el monto total de recursos, sino también la flexibilidad para invertirlos.
La categorización, si bien se planteó como una forma de reconocer las diferencias territoriales y adaptar la gestión, organización y gobierno a esas particularidades, en la práctica ha generado un marco normativo uniforme que no siempre se ajusta a las realidades de los municipios más pequeños y con menores ingresos. Esto hace que muchos actúen más como ejecutores de políticas nacionales que como gestores autónomos de su propio desarrollo.
En Conclusión
La próxima vez que escuches a tu alcalde hablar de la limitación de recursos, recuerda que la categorización municipal es un factor clave. Esta clasificación, determinada anualmente con base en la población y, fundamentalmente, en los ingresos propios de libre destinación, define los límites de gasto de funcionamiento y refleja la capacidad de autofinanciamiento del municipio. Para la gran mayoría de los municipios colombianos, especialmente los de categoría sexta, la baja generación de ingresos propios los hace muy dependientes de las transferencias nacionales, limitando su autonomía fiscal y la cantidad de recursos discrecionales disponibles para inversión.
Entender la categoría de tu municipio
es un primer paso para comprender
los desafíos financieros que enfrenta
y por qué la frase de tu alcalde tiene una base legal y fiscal sólida.
