Introducción
Este informe del Departamento Nacional de Planeación (DNP) presenta el estado y los avances del ordenamiento territorial en Colombia para el período 2021-2024, en el marco del "Plan Nacional de Desarrollo Colombia Potencia Mundial de Vida 2022-2026". El documento se estructura en cuatro secciones principales: un diagnóstico general, el plan de acción de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), los avances de su plan de trabajo para 2024, y los retos y recomendaciones.
1. Diagnóstico General del Estado del Ordenamiento Territorial
El diagnóstico aborda tanto aspectos instrumentales como sectoriales del ordenamiento territorial.
A. Diagnóstico Instrumental
Planes de Ordenamiento Territorial (POT) y Departamentales (POD): Se observa una baja tasa de actualización de los POT a nivel municipal, con el 80% de los municipios con vigencia vencida a largo plazo. En cuanto a los Planes de Ordenamiento Departamental (POD), solo 10 de los 32 departamentos del país los han formulado y adoptado.
Multiplicidad de instrumentos: Se identificaron 72 instrumentos de planificación físico-territorial de 18 sectores diferentes, la mayoría desarticulados de los planes de ordenamiento y del Plan Nacional de Desarrollo, lo que lleva a una planificación y gestión descoordinada.
Disponibilidad de información: El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) ha consolidado información de los POT a nivel nacional en su sitio web, facilitando la consulta de datos para entidades y ciudadanos. El IGAC también emite lineamientos metodológicos y especificaciones técnicas, y genera insumos agrológicos, cartográficos, catastrales y geográficos para la planeación.
B. Política de Catastro Multipropósito:
Este catastro busca integrar enfoques tradicionales, abordando dimensiones económicas, físicas y temáticas de la gestión de tierras para promover la interconexión de datos y fortalecer la administración territorial, la seguridad jurídica de la propiedad, las finanzas territoriales y la construcción de paz. Está respaldado por CONPES 3859 de 2016 y CONPES 3958 de 2019, y se ha propuesto una meta de actualización catastral de 660 municipios para 2026.
C. Discusión sobre Descentralización
Colombia ha logrado avances en autonomía política y cobertura de política social, pero persisten brechas territoriales. La descentralización fiscal y administrativa muestra resultados disímiles, con una alta dependencia de la mayoría de los municipios a las transferencias de la Nación. La Misión de Descentralización fue creada en 2021 para evaluar el modelo actual y proponer recomendaciones, y sus propuestas incluyen categorías de entidades territoriales, reformas a la Ley de Ordenamiento Territorial y al Sistema General de Participaciones, entre otros.
D. Comprensión Sectorial del Ordenamiento Territorial
Biodiversidad y recursos naturales: Colombia es megadiversa, pero enfrenta alta vulnerabilidad ambiental, pérdida de biodiversidad y deforestación, especialmente en los Andes, Chocó biogeográfico y Orinoquía.
Huella humana: El Índice de Huella Espacial Humana (IHEH) muestra un incremento del 50% entre 1970 y 2015, con mayores impactos en las regiones Andina y Caribe.
Áreas Protegidas (SINAP): Las áreas protegidas cubren el 24.14% del territorio nacional, pero presentan retos en su integración con la planificación territorial y conflictos con comunidades étnicas y campesinas.
Reforma agraria: Se destaca la Ley 160 de 1994, modificada por el PND 2023, que estableció el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural. La informalidad en la tenencia de la tierra es un problema generalizado, con un índice nacional del 52% en 2020.
Patrimonio arqueológico y cultural: El Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH) es la autoridad competente, pero existe un profundo desconocimiento y desarticulación entre las entidades territoriales y los instrumentos de ordenamiento territorial para la protección del patrimonio arqueológico. La Región Andina concentra la mayoría de los 45 sectores urbanos declarados Bien de Interés Cultural Nacional. El Paisaje Cultural Cafetero de Colombia (PCCC) es Patrimonio Mundial de la UNESCO y requiere medidas de protección en los POT.
Infraestructura de transporte intermodal: Es fundamental armonizar el desarrollo de la infraestructura de transporte con el ordenamiento territorial. El Plan Maestro de Transporte Intermodal (PMTI) 2021-2051 busca fortalecer la conectividad, priorizando modos rezagados como el fluvial y férreo.
2. Plan de Acción 2022-2026 de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT)
El plan de acción de la COT busca abordar retos estructurales, superando la visión instrumental y sectorial de la planificación. Incluye 11 líneas estratégicas: Ordenamiento Territorial Alrededor del Agua y Justicia Ambiental, Descentralización y Ordenamiento Territorial, Sistema de Administración del Territorio (SAT), Jerarquización y Prevalencias de Determinantes de OT, Reforma Agraria, Enfoque Diferencial Étnico, Convergencia Regional, Ordenamiento Marino-Costero, Asociatividad Territorial, Ordenamiento Territorial en Zonas de Frontera, y Cooperación Técnica Territorial.
3. Principales Avances del Plan de Trabajo 2024
El informe detalla los avances logrados en varias de las líneas estratégicas para 2024:
Ordenamiento Territorial Alrededor del Agua y Justicia Ambiental (OTAA): Se han desarrollado guías y visores geográficos para integrar el OTAA en los Planes de Desarrollo Territorial. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible impulsa una estrategia de OTAA con programas en 13 territorios priorizados, promoviendo acuerdos interinstitucionales como los de Cartagena del Chairá, La Mojana y Sierra Nevada. También se avanza en la reglamentación de los Consejos Territoriales del Agua.
Descentralización y Ordenamiento Territorial: Se propone una reforma a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) para fortalecer la autonomía territorial, la asociatividad y la participación ciudadana, incluyendo la integración del SAT en la LOOT.
Sistema de Administración del Territorio (SAT): Se trabaja en una reconceptualización del SAT que trascienda la visión de la tierra como un mero activo económico, buscando incluir nuevos posicionamientos sociales y la complejidad territorial. Se ha realizado un análisis para la racionalización de las múltiples instancias de participación relacionadas con el ordenamiento territorial.
Jerarquización y Prevalencias de las Determinantes de Ordenamiento Territorial: Se avanza en la reglamentación del Artículo 32 del PND, que establece 6 niveles de prevalencia para las determinantes de ordenamiento territorial, con el objetivo de definir procedimientos y mecanismos de coordinación entre entidades y entes territoriales.
Reforma Agraria: La Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) ha focalizado 82 municipios en 4 zonas para la compra de tierras, apoyando al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en la identificación de predios idóneos.
Gestión del Riesgo de Desastres y Ordenamiento Territorial: La baja actualización de los POT desde la Ley 1523 de 2012 (solo 181 municipios) representa un reto significativo para la integración efectiva de la gestión del riesgo en la planificación territorial.
Ordenamiento Territorial y Enfoque Diferencial Étnico: Se ha avanzado en la reconceptualización del SAT con la participación de pueblos étnicos y en la formulación de un Proyecto de Ley Orgánica para la puesta en funcionamiento de las Entidades Territoriales Indígenas (ETI).
Ordenamiento Marino-Costero: La Dirección General Marítima (DIMAR) y el DNP trabajan en la Planificación Espacial Marina y en documentos de orientación para la gestión de zonas marino-costeras e insulares, reconociendo la complejidad de usos y conflictos en estas áreas.
Asociatividad Territorial: El DNP acompaña el fortalecimiento de los Esquemas Asociativos Territoriales (EAT) según el Artículo 41 del PND, revisando sus planes estratégicos y buscando su articulación con los planes de desarrollo municipales y departamentales.
Ordenamiento Territorial en Zonas de Frontera: Se abordan los retos de seguridad y desarrollo en zonas fronterizas, como el Darién, mediante estrategias integrales y la actualización de la Ley de Fronteras8889. Se trabaja en una nueva Política Nacional de Fronteras con enfoque social, regional y de grupos étnicos.
Cooperación Técnica Territorial (CTT): El DNP ha construido una estrategia de CTT para generar conocimiento público y soluciones a problemas de ordenamiento y administración territorial, basada en la construcción colectiva y la sistematización de experiencias.
4. Retos y Recomendaciones
El informe concluye que, a pesar de los avances, persisten retos significativos.
Es necesario revisar el sistema de planificación para reducir la multiplicidad de instrumentos y fortalecer las instancias con capacidad de decisión, trascendiendo una planificación meramente sectorial hacia una más integral y participativa. Se debe avanzar en la reforma de la LOOT, el ordenamiento alrededor del agua, la adaptación al cambio climático, la gestión del riesgo de desastres, la protección del derecho a la alimentación, y la superación de las desigualdades regionales. La gobernanza territorial debe reconocer la complejidad y diversidad de las comunidades, y es crucial la armonización y actualización de las determinantes de ordenamiento territorial.
Finalmente, se destaca la necesidad de fortalecer la financiación municipal, revisar los planes de ordenamiento departamentales, integrar el enfoque rural-urbano, y asegurar la inclusión del patrimonio cultural y natural, así como el uso de un lenguaje inclusivo en la formulación de políticas. La cooperación técnica territorial debe reemplazar la asistencia técnica convencional, reconociendo los saberes locales.
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