"Nunca cambias las cosas
luchando contra la realidad existente.
Para cambiar algo,
Construye un nuevo modelo
que haga obsoleto
el Modelo Actual."
R. Buckminster Fuller,
Arquitecto y teórico de sistemas.
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¿Qué son las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPAs)?
Una Mirada a la Nueva Política de Ordenamiento Territorial en Colombia
En los últimos años, el debate sobre el futuro del suelo rural en Colombia se ha intensificado, especialmente con la introducción de una figura clave: las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA).
Pero, ¿qué son exactamente y cómo impactan nuestro territorio y nuestra forma de vida?
¿Qué son las APPAS y cuál es su origen?
Las APPAS son definidas como áreas de especial interés para la protección de alimentos, concebidas como un determinante del ordenamiento territorial. Esto significa que, una vez declaradas, su cumplimiento es obligatorio para las autoridades municipales al momento de adoptar sus Planes de Ordenamiento Territorial (POT).
El origen de esta figura se encuentra en el Artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, conocida como el "Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2022-2026 'Colombia Potencia Mundial de la Vida'". Esta ley modificó el Artículo 10 de la Ley 388 de 1997, que establece las determinantes de ordenamiento territorial, otorgándoles ahora un orden jerárquico. Las APPAS se posicionan como una determinante de segundo nivel y norma de superior jerarquía, dentro de las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación.
Propósito y Objetivos Clave de las APPAs
El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) y la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), impulsa las APPAs con varios objetivos fundamentales:
Proteger el suelo rural agropecuario: Se busca evitar la pérdida de suelos con altas aptitudes para la producción de alimentos, especialmente aquellos dedicados a la agricultura campesina, familiar y comunitaria, que provee el 70% de los alimentos que consumimos.
Garantizar el derecho humano a la alimentación y la soberanía alimentaria: Al proteger estos suelos, se busca asegurar la disponibilidad permanente de alimentos adecuados, nutritivos y culturalmente aceptados para la población.
Promover el uso eficiente y sostenible del suelo: Mantener las condiciones de los suelos para una producción sostenible en el tiempo.
Focalizar la oferta institucional: Permitir que el sector agropecuario, a través del MADR y sus entidades adscritas, concentre sus esfuerzos en estas áreas para impulsar la Reforma Agraria, la formalización de la propiedad rural, proyectos productivos, asistencia técnica y crédito agropecuario.
Armonizar el ordenamiento productivo y social de la propiedad con el ordenamiento territorial.
El Proceso de Declaración de una APPA
La declaración de una APPA sigue un proceso técnico y administrativo:
Paso 1: Identificación de Zonas de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPAS): La UPRA define los criterios para identificar estas zonas, que servirán como referencia. Las ZPPAs son el punto de partida y cumplen una función de publicidad de la intención del gobierno de proteger ciertos suelos.
Paso 2: Resolución ZPPA del Ministerio de Agricultura: Con base en los criterios de la UPRA, el Ministerio de Agricultura expide una resolución declarando la ZPPA y fija un plazo máximo para la declaratoria de la APPA.
Paso 3: Análisis y Caracterización de la ZPPA por la UPRA: Durante el plazo fijado, la UPRA realiza un análisis exhaustivo de información y caracterización del área.
Paso 4: Declaración de la APPA por el Ministerio de Agricultura: Finalmente, el Ministerio de Agricultura expide la resolución que declara el APPA. En esta resolución se determinan los usos del suelo promovidos, permitidos y restringidos, así como las actividades compatibles e incompatibles con el propósito de la APPA.
Es importante destacar que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tiene la competencia exclusiva para declarar las APPAs. Una vez declaradas, estas áreas son de obligatorio cumplimiento para las autoridades públicas y los privados.
APPAs ya Declaradas y en Proceso
Actualmente, ya existe una APPA declarada en La Guajira. Además, hay APPAs en proceso o se está trabajando en la identificación de ZPPAS en otras regiones, incluyendo la Provincia Sabana Centro en Cundinamarca (que comprende municipios como Cajicá, Chía, Cogua, Cota, Gachancipá, Nemocón, Sopó, Tabio, Tenjo, Tocancipá y Zipaquirá), el Tolima (cordillera norte occidental) y Antioquia.
Recientemente, se han publicado borradores de resolución para crear APPAS en Nemocón y Sopó.
Efectos y Debates en Torno a las APPAs
Si bien el objetivo de proteger la producción de alimentos es ampliamente reconocido y necesario, la implementación de las APPAs ha generado importantes debates y preocupaciones.
Restricción de Usos del Suelo: Las APPAS pueden restringir o prohibir el desarrollo de actividades productivas como las industriales, comerciales y mineras, entre otras, en cualquier parte del país. Esto determina la vocación productiva de los municipios y departamentos, lo que podría reducir la generación de ingresos, impuestos y empleos en ciertos sectores. Por ejemplo, en la APPA ya declarada en La Guajira, el comercio está prohibido.
Autonomía Territorial y Participación Ciudadana: Se ha señalado que las APPAs imponen una visión del territorio sin la participación de los ciudadanos ni de sus autoridades locales. Esto ha generado inquietudes sobre si la figura desconoce la competencia constitucional de los concejos municipales para "reglamentar los usos del suelo" en sus jurisdicciones (Artículo 311 CP). La falta de inclusión en el diálogo, especialmente con los propietarios privados, ha causado incertidumbre y afectado emocionalmente a los habitantes, ya que sus tierras son patrimonio familiar.
Impacto en Actividades Agropecuarias Diversas: Existe preocupación de que la medida pueda limitar la libertad de decidir sobre el uso de la tierra y afectar a terrenos destinados a fines distintos a la agricultura, como la construcción, el sector educativo o turístico. Además, la Resolución 016 de 2025, aunque el MADR ha afirmado que protegerá todas las formas de producción agropecuaria, podría impulsar APPAs "exclusivamente" para la agricultura campesina, familiar, étnica y comunitaria. Esto genera incertidumbre para otras actividades agropecuarias como la producción de flores o la agricultura confinada, con proyectos de resolución que ya plantean restricciones para estas.
Seguridad Jurídica y Potencial Extinción de Dominio: Algunos críticos han expresado preocupación de que las APPAs puedan convertirse en una "coartada legal y técnica para aplicar la extinción de dominio agrario", argumentando que la transgresión de estas nuevas "zonas de reserva agrícola" podría ser causal de pérdida de la propiedad sin indemnización, aunque el gobierno ha negado intenciones de expropiación.
Coexistencia con Infraestructuras: Si bien los proyectos de infraestructura, vías y equipamientos complementarios al servicio de los usos de la APPA son posibles, deben estar articulados con las normas de superior jerarquía e instrumentos de ordenamiento territorial, siempre garantizando el derecho humano a la alimentación y la producción de alimentos.
Retos en la Implementación: La implementación de esta figura enfrenta el reto de emplear mecanismos de participación y coordinación efectivos con los diferentes actores en el territorio, dada la complejidad de las dinámicas territoriales y la ausencia de parámetros de referencia claros en algunos aspectos de su reglamentación.
Las APPAS representan un esfuerzo del Estado colombiano para priorizar la seguridad alimentaria y proteger el suelo productivo frente a la expansión urbana y otras actividades. Sin embargo, su implementación genera un intenso debate sobre el equilibrio entre el interés general y la autonomía territorial, la participación ciudadana y la diversificación económica regional.
Las discusiones en las Altas Cortes (Consejo de Estado y Corte Constitucional) continúan, buscando dar claridad a estos importantes desafíos. Este es un tema en constante evolución, y su desarrollo tendrá un impacto significativo en el futuro de nuestro campo y la vida de millones de colombianos.
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